Figur 1. Registerbaserede ledighedsprocenter for udvalgte aldersgrupper, 1980(1985)-2020

Kilde: Egne beregninger p.b.a. ADAM-data (Danmarks Statistik). Note: De stiplede linjer angiver den gennemsnitlige ledighedsprocent for den samlede ledighed i hhv. perioderne 1980-1994 og 2006-2020. Opgørelsen reproducerer figur 1 i Kreiner & Svarer (2022). De aldersafgrænsede ledighedsprocenter er beregnet fra 1985, hvorfra aldersinddeling er mulig.

Efter en stigning i ledigheden i forbindelse med lavkonjunkturen fra slutningen af 1980erne til omkring 1993 faldt ledigheden frem til midten af 2000erne til et lavere niveau end før starten på lavkonjunkturen. Herefter faldt ledigheden yderligere markant i forbindelse med højkonjunkturen 2006-07. I forbindelse med finanskrisen 2008-09 steg ledigheden, men vedblev på et lavere niveau end første halvdel af 2000erne.

Sammen med den samlede ledighedsprocent angiver figur 1 også ledighedsprocenten for aldersgrupperne 18-64 år og 25-54 år. Aldersinddelingen er kun mulig fra 1985. Figuren viser dog en ensartet udvikling i ledighedsprocenterne på tværs af de tre aldersgrupper over perioden 1985-2020.

De stiplede linjer i figuren angiver det gennemsnitlige samlede ledighedsniveau i perioden 1980-1994, dvs. frem til indførelsen af 1990ernes arbejdsmarkedsreformer og det væsentligt lavere efterfølgende niveau i perioden 2006-2020 (jf. Kreiner & Svarer, 2022). Forskellen mellem de to perioder svarer til et fald i ledighedsprocenten på 5-6 procentpoint, afhængigt af aldersgrupper.

Figur 1 illustrerer således tydeligt årsagen til bekymringen for stigende ledighed ved eventuelle væsentlige ændringer af den aktive arbejdsmarkedspolitik, idet man herved tilsyneladende risikerer at give køb på den opnåede gevinst ved indførelsen af omfattende aktiv arbejdsmarkedspolitik.

Konsensus i forskningen er imidlertid, at effekterne af aktiv arbejdsmarkedspolitik generelt er små. På trods af væsentlige forskelle på tværs af typer af indsatser og målgrupper er det således ikke oplagt, at forskningen understøtter et generelt fald i ledigheden på 5-6 procentpoint, svarende til en halvering af ledighedsprocenten.

Spørgsmålet er, om gevinsten ved at indføre omfattende aktiv arbejdsmarkedspolitik i Danmark i 1990erne var et produkt af historiske omstændigheder og den særlige danske samfundsmodel, eller om forklaringen på faldet i ledigheden skal findes et andet sted. En sammenligning med andre lande bringer os ét skridt tættere på svaret: Internationalt sammenlignelige ledighedsopgørelser leder nemlig ikke til konklusion om et unikt fald i ledigheden i Danmark.

I det følgende gennemgås internationalt sammenlignelige ledighedsopgørelser (OECD), der er spørgeskemabaserede og dermed adskiller sig væsentligt fra den registerbaserede ledighedsopgørelse i figur 1.

I den registerbaserede opgørelse afhænger kategorisering som ledig af ydelsestype og visitationskategori, mens den spørgeskemabaserede ledighedsopgørelse afhænger af respondentens angivelse af at være uden job, jobsøgende og klar til at starte i job.

Figur 2.A viser, at udviklingen i den danske spørgeskemabaserede ledighedsopgørelse fra 1985 til 2020 ikke var karakteriseret ved samme niveauskift i ledighedsniveauet efter 1990ernes arbejdsmarkedsreformer som den registerbaserede ledighedsopgørelse i figur 1. Efter at have toppet i 1993 faldt den spørgeskemabaserede ledighed frem til første halvdel af 2000erne til en anelse lavere niveau end før starten på lavkonjunkturen i slutningen af 1980erne. I modsætning til den registerbaserede opgørelse steg den spørgeskemabaserede ledighed dog markant i forbindelse med finanskrisen 2008-09 til over niveauet fra midten af 2000erne.

Figur 2. Spørgeskemabaserede ledighedsprocenter i Danmark og udvalgte lande, 1985-2020

Kilde: Egne beregninger p.b.a. data fra OECD. Note: I Figur 2.B er alle serier fratrukket niveuaet i 1993, der i alle fire lande markerede bunden af den daværende lavonjunkur.

Figur 2.B sammenholder den danske spørgeskemabaserede ledighedsudvikling med udviklingen i henholdsvis Storbritannien, Canada og Australien, hvor ledigheden toppede samtidigt med Danmark og efterfølgende faldt i et omfang svarende til faldet i den danske spørgeskemabaserede ledighed frem til starten på finanskrisen 2008-09.

De udvalgte sammenligningslande er ikke blandt dem, man typisk sammenligner Danmark med. Landene er imidlertid ligeledes karakteriseret ved en lempelig ansættelses- og afskedigelsespolitik, men indførte – i modsætning til Danmark – ikke omfattende aktiv arbejdsmarkedspolitik i midten af 1990erne.

Samlet set illustrerer figur 2 to pointer: 1) Konklusionen om et markant niveauskift i ledigheden i Danmark bekræftes kun i den registerbaserede opgørelse, men ikke i den spørgeskemabaserede. 2) Da andre lande gennemgik en lignende udvikling, er indførelsen af omfattende aktiv arbejdsmarkedspolitik ikke den eneste mulige forklaring på det observerede fald i den spørgeskemabaserede ledighedsopgørelse fra 1993 frem til finanskrisen.[5]

Hvad kan så forklare forskellen mellem de to danske ledighedsopgørelser i hhv. figur 1 og figur 2.A? Hvorfor viser den registerbaserede ledighedsopgørelse et markant niveauskift, mens den spørgeskemabaserede ikke gør? Den teoretiske baggrund for forventningen om positive effekter af aktiv arbejdsmarkedspolitik handler i høj grad om øget jobsøgning og villighed til at starte i job. Da den spørgeskemabaserede ledighedsdefinition netop afhænger af, om man angiver at være aktivt jobsøgende og klar til at starte i job, kunne en mulighed således være, at flere angav at være jobsøgende.

Hvis flere efter reformerne levede op til ledighedsdefinitionen, kunne dette mindske faldet i den spørgeskemabaserede ledighed. Dette ville dog samtidigt indebære en udvidelse af arbejdsstyrken. Det modsatte viste sig dog at være tilfældet, idet denne spørgeskemabaserede arbejdsstyrke faldt efter indførelsen af arbejdsmarkedsreformerne.[6]

Der er således intet, der tyder på, at det mindre fald i den spørgeskemabaserede opgørelse skyldes, at flere begyndte at stå til rådighed for arbejdsmarkedet efter indførelsen af den omfattende aktive arbejdsmarkedspolitik. Faktisk tværtimod, idet færre – ikke flere – angav enten at være ledig eller beskæftiget (i arbejdsstyrken).

Internationalt sammenlignelige ledighedsopgørelser peger altså hverken på et enestående dansk fald i den spørgeskemabaserede ledigheden fra midten af 1990erne eller på en øget arbejdsstyrke efter reformerne. Det følgende afsnit ser nærmere på registerbaserede ledigheds- og beskæftigelsesopgørelser for at forklare det markante fald i den registerbaserede ledighed.

4. Ledighed og beskæftigelse som andel af befolkningen, 1985-2020

Bag konsensus om arbejdsmarkedsreformernes rolle i at sænke ledigheden fra midten af 1990erne ligger den implicitte forståelse, at den faldende ledighed gik hånd i hånd med stigende beskæftigelse. Men reformernes effekt på den samlede beskæftigelse er ikke blevet påvist.

For at tegne et mere fyldestgørende billede af udviklingen på det danske arbejdsmarked før og efter reformerne opdeles befolkningen i det følgende i sine tre komponenter: de ledige, de beskæftigede og den resterende del af befolkningen.

Der tages udgangspunkt i samme registerbaserede datakilde som anvendes i figur 1, nemlig ADAM-data (Danmarks Statistik). De ledige (A) og de beskæftigede (B) udgør arbejdsstyrken, mens den resterende del af befolkningen benævnes ”uden for arbejdsstyrken” (C).[7]

Opgørelsen fokuserer på befolkningen mellem 25 og 54 år (”prime age working population”), der i mindre grad er påvirket af beslutninger om uddannelse eller pension. Som det fremgik af figur 1, var ledighedsudviklingen for de 25-54-årige tæt sammenfaldende med den samlede ledighed.

I figur 3 er udviklingen i hhv. de ledige (A), de beskæftigede (B) og dem uden for arbejdsstyrken (C) opgjort som andel af befolkningen i alder 25-54 år. Figuren viser også den samlede andel, der enten er ledig eller uden for arbejdsstyrken (D), dvs. andelen uden beskæftigelse.

Figur 3. Arbejdsmarkedsstatus som andel af befolkningen 25-54 år

Kilde: Egne beregninger p.b.a. ADAM-data (Danmarks Statistik). Note: De stiplede linjer angiver hhv. niveauerne i 1990 og gennemsnittet for årene 2006-2020. Niveauet for 1990 svarer omtrent til gennemsnittet for ledigheden i perioden 1980-1994 (jf. figur 1), der dog ikke kan beregnes særskilt for de 25-54-årige, idet aldersopdeling kun er mulig fra 1985. Cirklerne angiver referencepunkter i hhv. 1986, 1993 og 2001 for at lette sammenligningen på tværs af figurerne.

Figur 3.A viser, at udviklingen i ledigheden som andel af befolkningen mellem 25 og 54 år ligner udviklingen i ledighedsprocenten, jf. figur 1. Niveauforskellen mellem 1990 og 2006-2020 svarer således til et fald i ledigheden som andel af befolkningen (25-54 år) på 5 procentpoint.

Figur 3.B viser den tilsvarende udvikling i beskæftigelsen. Her fremgår det, at beskæftigelsen, på trods af ledighedsfaldet på 5 procentpoint, ikke var højere i perioden 2006-2020 end i 1990. Faldet i ledigheden var altså ikke modsvaret af en tilsvarende stigning i beskæftigelsen.

Figur 3.C angiver forklaringen på afvigelsen mellem udviklingen i ledighed og beskæftigelse, nemlig at faldet i ledigheden til et nyt og lavere niveau hænger sammen med en væsentlig stigning i andelen uden for arbejdsstyrken af samme størrelsesorden som faldet i ledigheden, 5 procentpoint.

1990ernes arbejdsmarkedsreformer indførte altså ikke kun skærpede regler og incitamenter for de ledige, men gav også udvidede muligheder for, midlertidigt eller mere permanent, at træde ud af arbejdsstyrken, blandt andet gennem nye orlovs- og tilbagetrækningsordninger.

Som figur 3.C illustrerer, er udviklingen på arbejdsmarkedet efter starten på finanskrisen 2008-09 imidlertid svær at sammenligne med perioden før. Samtidigt med at beskæftigelsen faldt, steg andelen uden for arbejdsstyrken meget markant, mens ledigheden forblev lav.

Analysens resultat er dog ikke begrænset til perioden efter finanskrisen. Også målt i starten af 2000erne var ledige, som andel af befolkningen, væsentligt lavere end i midten af 1980erne, mens andelen i beskæftigelse ikke var højere. Til gengæld var andelen uden for arbejdsstyrken steget med omtrent den samme andel, som ledigheden var faldet.[8]

Det er svært at argumentere for en effektiv beskæftigelsespolitik uden en stigning i beskæftigelsen. Ikke desto mindre blev faldet i ledigheden i forbindelse med 1990ernes arbejdsmarkedsreformer ikke modsvaret af en stigning i beskæftigelsen. Det fald i ledigheden, der hidtil har udgjort beviset for omfanget af de samfundsgevinster, der var mulige at opnå bl.a. gennem skærpede incitamenter, bør derfor ses i et nyt lys.

Dette betyder ikke, at der ikke indførtes gavnlige og virksomme tiltag for en lang række ledige, men at størrelsesordenen af gevinsterne ved disse tiltag på den samlede beskæftigelse må anses for at være langt mindre end hidtil antaget. Dette betyder samtidigt, at den samlede risiko for stigninger i ledigheden på baggrund af ændringer i den nuværende beskæftigelsespolitik formentlig også er mere beskeden.

Denne reviderede konklusion betyder ikke, at ledigheden i dag er kunstigt lav. Der er formentlig nærmere tale om, at den registerbaserede ledighed før reformerne var ”kunstigt” høj, idet mange formentlig blev talt med i ledighedsopgørelsen uden at være ledige i gængs forstand. Dette er netop også konklusionen i en undersøgelse fra 1995, der viste, at omkring 40 procent af de registrerede ledige i starten af 1990erne ikke opfyldte ILO-ledighedskriterierne om at søge og være klar til at starte i job.[9]

Opfattelsen af et meget højt ledighedsniveau i Danmark før arbejdsmarkedsreformerne skal altså ses i lyset af, at en langt større andel af befolkningen talte med i den danske registerbaserede ledighedsstatistik, end det f.eks. ville være tilfældet på baggrund af selvrapporterede angivelser i spørgeskemabaserede ledighedsopgørelser, som i mange andre lande.

Denne analyse fortæller langt fra hele historien om udviklingen på det danske arbejdsmarked siden 1990erne, men udgør – på baggrund af samme datagrundlag – en væsentlig korrektion af den nuværende fortælling om gevinsten af periodens arbejdsmarkedsreformer.

Pointen er ikke, at man ud fra beskæftigelsesniveauet 2006-2020 kan udlede, at 1990ernes reformer ingen virkning har haft, men netop at man ikke kan aflæse virkningen fra faldet i ledighedsniveauet. Til gengæld kan man konkludere, at man højst sandsynligt overvurderer reformernes betydning for beskæftigelsen, hvis man, som hidtil, tolker størrelsen på faldet i ledigheden som mål for gevinsten.

Fortællingen om gevinsten ved det nuværende system er samtidigt fortællingen om den potentielle omkostning ved at ændre systemet. Et retvisende billede af disse gevinster er derfor væsentligt for afvejningen af de risici, der er forbundet med ændringer af den aktive arbejdsmarkedspolitik. En sådan afvejning bliver vigtig i den forestående debat om den fremtidige indretning af beskæftigelsesindsatsen i Danmark.

[4] Kreiner & Svarer (2022): ”Danish Flexicurity: Rights and Duties”: https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/jep.36.4.81

[5] Den registerbaserede opgørelse udmærker sig ved at omfatte hele befolkningen og dermed eliminere den usikkerhed, der er knyttet til selvrapporterede besvarelser fra et begrænset udsnit af befolkningen. Til gengæld er ledighedsdefinitionen i den spørgeskemabaserede opgørelse konsistent over tid og sted.

[6] https://data.oecd.org/emp/labour-force-participation-rate.htm.

[7] De beskæftigede (B) omfatter personer i aktuel beskæftigelse ekskl. ”orlovspersoner”. Dermed omfatter gruppen ”uden for arbejdsstyrken” (C) også personer, der midlertidigt ikke er beskæftigede. Analysens overordnede konklusioner påvirkes ikke af, om ”orlovspersoner” i stedet inkluderes som en del af arbejdsstyrken.

[8] For personer ældre end 54 år er der sket en stor stigning i beskæftigelse i senere år. Stigningen hænger dog ikke sammen med et nævneværdigt fald i ledighed, men primært med en øget arbejdsstyrke bl.a. foranlediget af øget tilbagetrækningsalder. De under-25-årige oplevede stort fald i ledighed efter midten af 1990erne, men heller ikke en stigning i beskæftigelsen.

[9] Pedersen & Smith (1995): “Search Activity among Employed and Unemployed Members of the Workforce.” In Work Incentives in the Danish Welfare State, edited by Gunnar Viby Mogensen. Aarhus: Aarhus Universitet.

[10] Faldet i arbejdsstyrken efter reformerne indebar, at forskellen mellem den registerbaserede og den spørgeskemabaserede ledighedsopgørelse indsnævredes.