Omfattende analyse dokumenterer stor forskel på kommunernes produktivitet og service til borgerne

Vidensoverblik

November 2024

Eksternt bedømt

Med en finmasket analysemodel har forskere sammenlignet alle danske kommuners serviceniveau og produktivitet og forskellen er markant. I de mest effektive kommuner får borgerne 20-25% bedre offentlig service for deres skattekroner, og analysen peger på både sygefravær og antallet af akademiske ansatte på rådhuset som mulige årsager til forskellene i kommunernes produktivitet.

Forskerne bag undersøgelsen
Peter Bogetoft, Dr.merc. professor i anvendt mikroøkonomi på CBS, Jesper Wittrup, Ph.D og selvstændig konsulent, Lasse Læbo Matthiesen, Ph.D.. Post doc på CBS
Desuden har konsulentfirmaet Index100 medvirket til fremskaffelse og bearbejdning af kommunale data.

Download vidensoverblik

Kort ventetid, så den ældre borger får tilbudt en plejebolig hurtigt, når der er behov, gode folkeskoler med høj trivsel, som løfter elevernes faglige niveau – uanset hvor bogligt et hjem, de kommer fra, effektive forløb i jobcenteret, så den sygemeldte hurtigt, kommer tilbage på arbejde. Sådan ser god kommunal service ud i praksis.

Men der er stor forskel på, hvor gode de 98 danske kommuner er til at levere god service og også på, hvor effektivt de udnytter borgenes skattekroner. Det viser et nyt forskningsstudie, finansieret af ROCKWOOL Fonden.

Her har forskere fra bl.a. CBS foretaget en omfattende analyse af kommunernes service og produktivitet – altså de enkelte kommuners evne til at levere den bedst mulige service med færrest muligt omkostninger i perioden 2009-2021.

Og der er markant forskel på kommunerne – både hvad angår den service, de leverer, og hvor gode de er til at sørge for, at borgerne får bedst mulig service ud af deres skattekroner.

Blandt kommunerne med den bedste generelle service i perioden er kommuner som Lemvig, Allerød og Billund, mens den gennemsnitlige borger vil få væsentligt ringere service i kommuner som Faxe, Frederikssund og Gribskov. Og generelt modtager nordjyder væsentligt bedre kommunal service end borgere i Vest- og Sydsjælland.

55 indikatorer for kommunal service
At måle en kommunes serviceniveau og produktivitet er ingen enkel sag. Kommunerne løser mange forskellige opgaver under meget forskellige rammebetingelser – borgernes aldersfordeling, uddannelsesniveau, indkomst mv. varierer fx meget mellem kommunerne.

I dette projekt har forskerne udviklet en metode, som er væsentligt mere nuanceret, end de metoder, der hidtil har været anvendt (fx. af indenrigsministeriet og CEPOS .)
Forskerne har anvendt 55 indikatorer til at måle alle aspekter af den servicekvalitet, som kommunerne leverer til borgerne – lige fra skoler og dagtilbud til ældrepleje, kulturtilbud, beskæftigelsesindsats til anbringelser, tandpleje og veje.

Da kommunerne jo har forskelligt serviceniveau på de forskellige serviceområder, beregner forskerne i analysen her den gennemsnitlige service på tværs af de 55 forskellige service-indikatorer.

Mange af de 55 serviceindikatorer er korrigeret for borgernes socioøkonomiske karakteristika, hvor forskerne tager højde for, at nogle kommuner har flere velstillede borgere eller flere socialt udsatte, ligesom der kan være flere ældre/flere børn osv., end andre kommuner. Her kan forskerne beregne, hvilken service kommunerne tilbyder den gennemsnitlige borger.

For hver kommune har forskerne desuden anvendt en vægtning af de 55 indikatorer, som stiller kommunen i det bedst mulige lys. Metoden kaldes i international forskning en benefit-of-doubt metode.

Kommunernes produktivitet er beregnet ved at se på forholdet mellem kommunernes leverede service (udtrykt ved de 55 indikatorer) og kommunernes forbrug. Kommunernes udgifter er ligeledes korrigeret for forskelle i demografi og socioøkonomi. På den måde kan forskerne tilstræbe en ensartet bedømmelse af de enkelte kommuners produktivitet.

De fire mindste ø-kommuner Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, er udeladt, da de har under 10.000 indbyggere og kan have afvigende værdier, der kan påvirke analysens data

Stor forskel på, hvad kommunerne leverer
Tidligere er kommunernes udgiftsforbrug blevet set som en god indikator for den kommunale service. Her antog man (fx udtrykt ved nøgletal fra Økonomi- og Indenrigsministeriet), at en kommune, der brugte flere penge, end man kunne forvente, havde høj service.

Denne logik er i de senere år blevet udfordret, fx af CEPOS’ analyse Kommunepotentiale, hvor CEPOS – modsat ministeriets nøgletal – antager, at kommuner, der bruger flere penge end forventet er ineffektive, dvs. at det overskydende forbrug er rent spild.

Begge ovennævnte antagelser – at øget forbrug giver bedre service, og at øget forbrug er spild – kan i princippet være rigtige. Men vi kan ikke vide det, før vi har sammenholdt udgiftsforbruget med den faktisk leverede service. Det er det, forskerne har gjort i dette projekt.

Konklusionen er, at vi ikke kan bruge udgiftsforbruget som indikator for hverken service eller produktivitet. Hverken ministeriets eller CEPOS’ nøgletal er med andre ord brugbare i denne sammenhæng.

Forskellen på kommunernes produktivitet skyldes nemlig, at nogle kommuner får meget ud af de ekstra penge, mens andre ikke gør.

Forskningsprojektet peger på store produktivitetsforskelle i perioden siden 2009. De mest effektive kommuner får 20-25 % mere service for pengene end de mindst produktive.

Blandt de mest produktive kommuner er Vejle, Middelfart og Herning, mens Albertslund, Ishøj og Ballerup kommuner får langt mindre service for pengene.

Højt sygefravær = lavere produktivitet
Det særligt interessante er så, hvad der overordnet set karakteriserer de meste produktive kommuner – hvad det er, der adskiller dem fra mindre effektive kommuner.

Her synes især sygefraværet at spille en stor rolle. Forskerne finder, at i kommuner med høj produktivitet er sygefraværet blandt de kommunalt ansatte markant lavere end i kommunerne som gennemsnit.

Det gennemsnitlige sygefravær i kommunerne (2021-tal) ligger omkring 13%, men det spænder over store forskelle: De kommuner, der havde det laveste sygefravær, ligger på 11%, og det højeste ligger på ca. 18%.

Lidt forenklet forklaret, så viser analysen, at hvis en kommune f.eks. har et gennemsnitligt sygefravær på 13% blandt sine ansatte (målt som gennemsnitligt sygefraværsdagsværk pr. fuldtidsbeskæftiget) og sygefraværet i nabokommunen er 12%, så har kommunen med det høje sygefravær alt andet lige ca. 1 procentpoint lavere produktivitet end nabokommunen.

Flere akademikere – også lavere produktivitet
Desuden synes også graden af akademisering at have betydning. De effektive kommuner har i højere grad end andre kommuner modstået den generelle tendens til at ansætte flere akademikere i den kommunale administration. [1]

Den gennemsnitlige danske kommune har i 2021 ca. 5% akademikere blandt sine ansatte, men også her er der store udsving mellem kommunerne, fra 4% i den lave ende og helt op til 11%.

(Akademikere, defineres her som personale omfattet af overenskomstområdet ”akademikere”. Det betyder, at personer med en lang videregående uddannelse, som er ansat i en ikke-akademisk stilling (overenskomstmæssigt), ikke tæller med som akademikere. Heller ikke kandidatuddannet sundhedspersonale som læger, jordemødre, fysioterapeuter og tandlæger, der har en særskilt stillingsgruppe, tæller med som akademikere i denne analyse.)

Højt sygefravær og mange akademikere ser også ud til at hænge sammen med en kommunes serviceniveau. Forskerne kan ikke pege på en kausal sammenhæng, men når de måler specifikt på kommunernes service (og altså ser bort fra, hvor meget det koster at levere denne service), finder de tilsvarende, at kommuner med lav service ofte har højt sygefravær og mange akademikere ansat.

De fire mindste ø-kommuner Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, er udeladt, da de har under 10.000 indbyggere og kan have afvigende værdier, der kan påvirke analysens data

God kommunal service kan også ses på huspriser
Forskellene i kommunal service er noget, borgerne kan mærke i deres dagligdag, men der er også mere indirekte effekter. F.eks. kan det aflæses i de lokale huspriser.
Til brug for analysen har forskerne konstrueret et husprisindeks, der identificerer hvad sammenlignelige ejerboliger koster i de forskellige kommuner, så man kan sammenligne priserne i f.eks. to nabokommuner.

Analysen bekræfter, at der er en klar positiv sammenhæng mellem kommunal service og huspriserne. Hvis en kommune har højere service end sine nabokommuner, er købere tilsyneladende villige til at betale en højere pris for et hus i den kommune.

Beregninger peger på, at 1% bedre kommunal service i en helt gennemsnitlig kommune vil udløse en ca. 30.000 kr. højere pris på et gennemsnitshus i kommunen, (her defineret som et hus, der er gennemsnitligt på alle objektive parametre: størrelse, alder, renovering, afstand til skov, by og kyst osv.) Den højere pris, som købere er villige til at betale, vil være endnu højere i dyre boligområder, og lavere i kommuner med meget lave huspriser.

Kommunerne kan altså påvirke de kommunale huspriser ved at øge den kommunale service (og ved at sænke skatten). Omvendt viser analysen, at høje kommunale udgifter har en negativ effekt på huspriserne.

Flytter efter den gode skole
Desuden ser kommunal service også ud til at påvirke borgernes flyttemønstre. Hvis en kommune fx har relativt høj service på skoleområdet, flytter flere borgere med børn i skolealderen til kommunen. Tilsvarende synes god service på ældreområdet at tiltrække flere ældre borgere.

Den kommunale services betydning for huspriser og flyttemønstre er ikke umiddelbart til at forklare, da borgerne jo ikke har detaljeret indsigt i den enkelte kommunes serviceindikatorer.
Antagelsen er dog, at borgerne kan have en slags ”tavs viden” (på engelsk: tacit knowledge) om, hvilke kommuner, der leverer en bedre service. Og de er villige til at betale ekstra for det.

Fastholdte budgetter og beskeden fremgang i produktiviteten 2009-21
Forskerne har også analyseret på udviklingen i de danske kommuners service og produktivitet i hele perioden 2009-2021.

Set over tid er det kommunale serviceniveau kun forbedret ganske lidt. Det er dog lykkedes kommunerne at blive mere produktive over tid, men ikke i et omfang, der svarer til produktivitetsudviklingen i den private sektor.

De kommunale udgifter pr. borger er generelt faldet i perioden. Samtidigt er fremgangen i den generelle kommunale produktivitet beskeden. Det betyder, at den generelle service har været nogenlunde konstant i perioden.

Forskernes skøn over produktivitetsudviklingen svarer til, at de samme services i gennemsnit bliver 3% billigere i løbet af en periode på 10 år. Det svarer meget godt til de skøn Danmarks Statistik kommer frem til (om end med en noget anden metode).

På to områder – dagtilbud og ældrepleje – synes der dog at have været et direkte fald i serviceniveauet.

Fra 2009-2021 er der blevet færre børn i dagtilbud, mens der er kommet flere ældre. Samtidig er de kommunale udgifter pr. barn i dagtilbud og pr. ældre faldet ganske meget. En produktivitetsfremgang på disse områder (kommunerne leverer mere service for de samme penge) har i nogen grad kompenseret for de faldende budgetter til dagtilbud og ældre, men ikke desto mindre er der reelt sket et fald i service på disse områder.

Kommuner kunne spare mellem 16 og 27 mia. kr. om året
I Danmark er ca. en tredjedel af alle beskæftigede ansat i det offentlige, og af disse er ca. 60 % ansat i kommunerne. Kommunerne står for over halvdelen af det individuelle offentlige forbrug (service til enkeltpersoner) og ca. en tredjedel af det kollektive forbrug (fx vedligeholdelse af offentlige veje. Derfor er det er vigtigt at have viden om service og produktivitet i den kommunale sektor.

Et forsigtigt skøn baseret på forskernes resultater viser, at kommunerne ved at gøre som de mest effektive kommuner kunne spare 16 mia. kr. om året uden at forringe den leverede service. Et optimistisk skøn er at der kan spares 27 mia. kr. om året i 2021-tal. Det svarer til 6 -10 % af kommunernes udgifter.

Fakta om analysen ”De danske kommuners service og produktivitet 2009-21”

• Analyse af serviceniveau og produktivitet blandt danske kommuner i årene 2009-2021

• 94 kommuner er omfattet af undersøgelsen – de fire mindste ø-kommuner Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, er udeladt, da de har under 10.000 indbyggere og kan have afvigende værdier, der kan påvirke analysens data.

• Kommunernes produktivitet er beregnet ved at anvende et input i analysemodellen, der afspejler, om kommunen bruger flere eller færre penge, end man kan forvente ud fra kommunens demografiske og socioøkonomiske faktorer.

• Som output har forskerne brugt ikke mindre end 55 indikatorer fordelt på 11 forskellige serviceområder: Dagtilbud, skoler, fritidsordninger, børn med særlige behov, voksne med særlige behov, sundhed og genoptræning, ældrepleje, sundheds- og tandpleje, beskæftigelsesindsatser og overførselsindkomster, vejvæsen og kulturtilbud (Se oversigt over samtlige serviceindikatorer længere nede)

• Mange af indikatorerne er justeret for borgernes socioøkonomiske baggrund ved brug af individ-data.

• Analysen indeholder – udover de samlede vurderinger af kommunerne – også separate afsnit om udviklingen af serviceniveauet og produktiviteten indenfor dagtilbud, skoler, ældrepleje, andre services (som omfatter fritidsordninger, børn med særlige behov, voksne med særlige behov, sundhed og genoptræning, ældrepleje, sundheds- og tandpleje, beskæftigelsesindsatser og vejvæsen og kulturtilbud (herunder biblioteker).

• Analysen anvender kommunernes nettoregnskabsudgifter. Det vil sige, at der både er medtaget driftsudgifter og refusion fra staten samt f.eks. forældrebetaling i daginstitutioner.

• Derudover er kommunernes centrale administrative udgifter, så vidt muligt regnet ind under det serviceområde, hvor de hører til, mens udgifter til f.eks. den centrale løn stab eller it-afdeling er fordelt forholdsmæssigt ud på de 11 serviceområder.

• For hver kommune er der fundet en vægtning af de 55 indikatorer, som stiller kommunen i bedst mulige lys. Metoden kaldes i international forskning en benefit-of-doubt metode.

• Analysen er en del af forskningsprojektet ”Public Sector Practices and Performances”

Service-indikatorer anvendt i forskningsstudiet” Public Sector Practices and Performances”

Skoler (15.40%-30.60%)
Elevtrivsel* (5.0%-40.0%)
Klassekvotient (4.0%-15.0%)
Lærere pr elev i specialskoler (4.0%-15.0%)
Personaleomsætning (4.0%-15.0%)
Specialundervisningsomfang (4.0%-15.0%)
Omfang af segregeret specialundervisning (4.0%-15.0%)
Sygefravær for personale (4.0%-15.0%)
Timetal (4.0%-15.0%)
Karaktereffekt i dansk (med kammerateffekt) * (5.0%-20.0%)
Karaktereffekt i dansk (uden kammerateffekt) * (5.0%-20.0%)
Karaktereffekt i matematik (med kammerateffekt) * (5.0%-20.0%)
Karaktereffekt i matematik (uden kammerateffekt) * (5.0%-20.0%)
Andel der går til eksamen* (5.0%-20.0%)

Dagtilbud (4.23%-17.98%)
Normering i dagpleje (10.0%-40.0%)
Normering i daginstitutioner (10.0%-40.0%)
Personaleomsætning (10.0%-40.0%)
Pædagogandel (10.0%-40.0%)
Sygefravær for personale (10.0%-40.0%)

Ældrepleje (11.72%-36.64%)
Andel genindlæggelser (8.0%-33.0%) 20
Personaleomsætning (8.0%-33.0%)
Sygefravær (8.0%-33.0%)
Ventetid på plejebolig (8.0%-33.0%)
Omfang af hjemmepleje* (8.0%-33.0%)
Omfang af plejeboligpleje* (8.0%-33.0%)
Øvrige områder (40.47%- 54.68%)

SFO, klubber mv
Personaleandel med pædagogisk uddannelse (1.5%-6.0%)
Årsværk pr. 6-16-årig (1.5%-6.0%)
Personaleomsætning (1.5%-6.0%)
Sygefravær (1.5%-6.0%)
Børn og unge med særlige behov Anbragte* (1.5%-8.0%)
Forebyggende foranstaltninger* (1.5%-8.0%)
Voksne med særlige behov Omfang af handicapydelser* (1.5%-27.0%)

Kultur og fritid
Andel akademisk personale (1.5%-6.0%)
Biblioteksbestand pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Bibliotekspersonale pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Biblioteksdownloads pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Idrætsforeninger pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Idrætsforeningsmedlemmer pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Musikskoleelever per 0-24-årig (1.5%-6.0%)
Udlån af øvrige biblioteksmaterialer pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Udlån af bøger pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Åbningstimer for bibliotekerne (1.5%-6.0%)

Vejvæsen
Areal af kommunale broer pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Areal af kommunale veje pr. indbygger (1.5%-6.0%)
Restlevetid for kommunale veje (1.5%-6.0%)
Standard for kommunale broer (1.5%-6.0%)
Vejlængde pr. indbygger (1.5%-6.0%)

Sundhed for børn
Andel 15-årige modtagere af tandretning (1.5%-6.0%)
Tandsundhed* (1.5%-6.0%)
Årsværk pr. 0-17-årig (1.5%-6.0%) 21

Sundhed for voksne
Modtagere af omsorgstandpleje (1.5%-6.0%)
Ventetid til genoptræning (1.5%-6.0%)

Beskæftigelse
Indsats for dagpengemodtagere* (1.5%-6.0%)
Indsats for førtidspensionister* (1.5%-6.0%)
Indsats for kontanthjælpsmodtagere* (1.5%-6.0%)
Indsats for sygedagpengemodtagere* (1.5%-6.0%)
*: Variablen er korrigeret for socioøkonomiske forskelle