Lavere ydelser til flygtningefamilier giver et markant samfundsøkonomisk tab

Vidensoverblik

Maj 2024

Eksternt bedømt

Selv om starthjælpsreformen fra 2002, der reducerede de offentlige ydelser til flygtninge, fik flere flygtninge hurtigere i arbejde, er den samlede, langsigtede samfundsøkonomiske effekt af reformen negativ. På plussiden tæller, at flygtningene i et vist omfang hurtigere kom i beskæftigelse, men på negativsiden steg kriminaliteten og børnene fra de berørte flygtningefamilier klarede sig ringere i uddannelsessystemet senere i livet, hvilket medførte lavere lønindkomst.

Skrevet af Rasmus Landersø, forskningsprofessor, ROCKWOOL Fonden, Lars Højsgaard Andersen, forskningsprofessor, ROCKWOOL Fonden og Christian Dustmann, professor, University College London, og ROCKWOOL Fonden Berlin.

Download vidensoverblik

Starthjælpsreformen i 2002 reducerede ydelserne, som nyankomne flygtninge og familiesammenførte kunne modtage, med op til 50% fra det hidtidige kontanthjælpsniveau. Tidligere undersøgelser fra ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed har påvist, at det øgede økonomiske incitament ved at overgå fra offentlig forsørgelse til et job, som reformen medførte, fik flere voksne (primært mænd) hurtigere i beskæftigelse. Fx var det før reformen omkring 10%, der kom i beskæftigelse i løbet af det første år i landet, mens det efter reformen steg til omkring 20%. Dog førte de lavere ydelser ikke til vedvarende beskæftigelseseffekter: Efter 5-10 år i landet var kun omkring halvdelen af de voksne i beskæftigelse uagtet

ydelsesniveauet. Da beskæftigelsesniveauet fortsat var lavt blandt de berørte familier, resulterede reformen i markante indkomstreduktioner for størstedelen af de berørte familier. Det fører til spørgsmålet om, hvordan de lavere ydelser påvirkede børnene i familierne, og om starthjælpsreformen samlet set har bidraget positivt eller negativt til samfundsøkonomien. I et tidligere studie fra ROCKWOOL Fonden fandt vi, at starthjælpsreformen også havde en negativ påvirkning på børnene ud over den positive beskæftigelseseffekt for voksne; men grundet den kortere opfølgningsperiode var det uklart, om den samlede effekt på samfundsniveau var positiv eller negativ.

Note: Figuren viser de samlede samfundsmæssige effekter (gevinster minus omkostninger) af indførslen af starthjælp per familie (to voksne, et barn i skolealderen 7-14 år og et barn i teenagealderen 14-18 år) alt efter tid fra reformen. De samlede effekter er opgjort som summen af effekter af indførslen af starthjælp på erhvervsindkomsten fra voksne og børn (i alderen 7-14 år ved indførslen af starthjælp) og effekter af indførslen af starthjælp på kriminaliteten blandt voksne og børn (i alderen 14-18 år ved indførslen af starthjælp). Omkostnin- gerne ved kriminalitet er opgjort ud fra ”betalingsvillighed for at undgå kriminalitet” for forskellige krimina- litetstyper. Hvert estimat af de sam- lede effekter viser nutidsværdien af de enkelte effekter på hhv. indkomst og kriminalitet set ud fra tidspunktet fra indførslen af starthjælpen: fx er de samlede effekter 5-6 år efter reformen er opgjort som effekterne fra 1-2 år tilbagediskonteret til år 0 + effekterne fra 3-4 år tilbagediskon- teret til år 0 + effekterne fra 5-6 år tilbagediskonteret til år 0.

En ny undersøgelse fra ROCKWOOL Fonden, som for første gang medregner de langsigtede effekter af starthjælpen på voksne og børn, viser, at de langsigtede samfundsøkonomiske effekter af reformen er negative. Undersøgelsen sammenholder de positive beskæftigelseseffekter af de lavere ydelser med de negative konsekvenser, de lavere ydelser havde for børnene i de berørte familier.

Figur 1 viser de samlede samfundsøkonomiske effekter for en gennemsnitlig familie (to voksne og to børn), der blev berørt af indførslen af starthjælpen alt efter, hvor mange år efter indførslen af starthjælpen effekterne opgøres.

Opgøres effekterne i de første år efter starthjælpsrefor- men, var resultatet et positivt bidrag på omkring 20- 30.000 kr. i indkomst per familie (målt i 2023-kr.). Dette skyldes, at de lavere ydelser fik omkring 10% af voksne hurtigere i beskæftigelse, end de ellers var kommet. Dog er det ikke de fulde beskæftigelseseffekter, der kommer samfundet til gode, da de lavere ydelser også medførte forhøjet kriminalitet – heriblandt tyveri i supermarkeder – blandt voksne i de berørte familier.

Vendes fokus til effekterne på længere sigt, viser Figur 1 derimod, at det samlede resultat af starthjælpen var negativt. Dette skyldes, at de lavere ydelser fik flere børn til at stoppe uddannelse uden at have gennemført ungdoms- og/eller kompetencegivende uddannelser, hvilket medførte lavere lønindkomst, da de blev gamle nok til selv at træde ind på arbejdsmarkedet (se også side 4). Opgjort 15-16 år efter indførslen af starthjælpen var resultatet et minus på over 100.000 kr. i indkomst per familie.

Samtidig viser studiets resultater også, at retvisende konklusioner om reformers effekter kræver et bredt blik på de mulige konsekvenser over en længere årrække. Selvom studiet handler om indførslen af starthjælpen i 2002, understreger resultaterne noget langt mere gene- relt omkring beskæftigelses- og socialpolitik. Hvorvidt en politik bidrager positivt til samfundsøkonomien, kan ikke alene bestemmes ud fra et kortsigtet blik på de intenderede effekter. Det kræver også, at mulige ikke- intenderede konsekvenser undersøges over en længere årrække.

Lavere ydelser til flygtninge- familier får skellene mellem danske børn og flygtningebørn til at stige markant

På mange områder klarer børn, der er ankommet til Danmark som flygtninge og familiesammenførte, sig dårligere end jævnaldrende etnisk danske børn. Dette gør sig gældende både gennem skoletiden, på efter- følgende uddannelser, og på arbejdsmarkedet som voksne. Et nyt studie viser, at indførslen af starthjælp, som sænkede ydelser til flygtningefamilier markant, medførte at gabet mellem børn fra indvandrerfamilier og danske børn steg betydeligt.

Figur 2 viser, hvor mange procent de eksisterende forskelle mellem børn, der er ankommet til Danmark som flygtninge og familiesammenførte, og danske børn steg som følge af starthjælpen. Blandt børn, der kom til Danmark i førskolealderen, steg forskelle i karakterer fra 9. klasse med omkring 40%. Undersøgelsen viser også, at de negative effekter kan ses på læsetests tidligere i skoletiden, og at det specielt var børn, der blev eksponeret for de lavere ydelser i børnehavealderen, der klarede sig dårligere.

Børn, der blev eksponeret for de lavere ydelser i skole- alderen, fuldførte færre års skolegang end tilsvarende børn, der ikke blev eksponeret for de lavere ydelser. Dette skyldes en lavere tilbøjelighed til at gennemføre en ungdomsuddannelse. Før reformen var det omkring 37%, der ikke fuldførte en ungdomsuddannelse. Blandt jævnaldrende danskere var den tilsvarende andel 16% (dvs. en forskel på ca. 20 procentpoint). Efter indførslen af starthjælpsydelserne steg andelen, der ikke fuldførte en ungdomsuddannelse til 47% (dvs. forskellen mellem flygtninge / familiesammenførte børn og danske børn steg med næsten 50%).

Gruppen, der opnåede kortere uddannelse som følge af reformen, har også en markant lavere beskæftigelses- sandsynlighed og indkomst som voksne. Målt 15-16 år efter reformen er forskellen mellem beskæftigelsesgra- den blandt flygtninge, der kom til landet som børn, og danskere fordoblet fra ca. syv procentpoint før reformen til 14 procentpoint efter reformen. En lignende effekt ses for erhvervsindkomst. Her er gabet i indkomst set i forhold til jævnaldrende danskere steget med omkring 50% fra 56.000kr. til 86.000kr. per år.

Note: Figuren viser de procentvise ændringer i forskellene mellem flygtninge og familiesammenførte børn og danske børn som følge af indførslen af starthjælpen. Karakterer i 9. klasse er opgjort for børn, der fik opholdstilladelse i Danmark som 0-7-årige. Års fuldført uddannelse, andel uden ungdomsuddannelse, andel i beskæftigelse og indkomst er opgjort for børn, der fik opholdstilla- delse i Danmark som 0-7-årige. Års fuldført uddannelse og andel uden ungdomsuddannelse er målt i 2020. Andel i beskæftigelse og indkomst er målt som gennemsnittet 15-16 år efter opholdstilladelse i Danmark. Ind- komst er målt som erhvervsindkomst. Fuldført uddannelse, beskæftigelse og indkomst er opgjort for børn, der fik opholdstilladelse i Danmark som 7-14-årige.

Om undersøgelsen

Undersøgelsen er baseret på flygtninge og familiesammenførte til flygtninge fra ikke-vestlige lande, der fik opholdstilladelse i 2001-2003. I undersøgelsen sammenholdes børn med forældre, der fik opholdstilladelse lige før reformen (og derved kunne modtage kontanthjælp), med børn hvis forældre fik opholdstilladelse lige efter reformen (og derved kunne modtage den reducerede starthjælpsydelse). Disse to grupper adskiller sig i udgangspunktet kun ved deres mulighed for at modtage hhv. kontanthjælp og starthjælp. Forskelle i hvordan det går børnene efterfølgende, kan herved tilskrives den reducerede starthjælpsydelse.

I 2019 beskrev ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed de overordnede effekter af starthjælpsreformen på baggrund af forskning fra Lars Højsgaard Andersen, Christian Dustmann og Rasmus Landersø.1 Her blev det konkluderet, at:

Beskæftigelseseffekten af starthjælp er markant – men svinder over tid. (…)

Børn af forældre på starthjælp integreres dårligere. (…)

Børn af flygtninge, der fik opholdstilladelse efter starthjælpens indførelse, begynder sjældnere i børnehave eller vuggestue i forhold til flygtningebørn med forældre, der fik opholdstilladelse før indførelsen. (…)

Børn af flygtninge med starthjælp som forsørgelsesgrundlag har markant højere risiko for at være blandt de absolut lavest scorende ved nationale tests i dansk. (…)

(D)e [unge i flygtningefamilier med starthjælp som social sikkerhedsnet] i gennemsnit ender med omkring et halvt års kortere uddannelse end unge i flygtningefamilier med kontanthjælp som socialt sikkerhedsnet.

Det nye studie, der beskrives i dette vidensoverblik, bidrager med nye, centrale perspektiver på disse konklusioner ved at vise, hvordan det går de berørte børn, når de når 9. klasse og de kritiske alderstrin for eksponering for lavere familieindkomst, trivsel gennem skoletiden, på forskellige uddannelsesområder efter grundskolen, og beskæftigelse og indkomst når de bliver voksne og træder ind på arbejdsmarkedet.

Undersøgelsen fra 2019 påpegede også, at:

De samlede langsigtede sociale og økonomiske konsekvenser er derfor ikke entydige.

Det nye studie viser nu, at resultatet om de samfundsøkonomiske konsekvenser afhænger af tidshorisonten for opgørelsen. På den korte bane så starthjælpen ud til at bidrage positivt til samfundsøkonomien. På den længere bane er de samfundsøkonomiske effekter af reformen negative med effekter, der ser ud til at stige (dvs. med større negative effekter), som tiden går.

Om lavere ydelser til flygtninge

Starthjælpen, der blev indført i 2002, var en lavere kontanthjælpsydelse til personer, der havde opholdt sig mere end ét af de sidste otte år i lande udenfor EU/EØS. Der var tale om en reduceret ydelse – ofte tæt på en halvering – hvilket for eksempel betød, at en mor og far med ét barn i stedet for at kunne få, hvad der i 2020-kroner svarer til ca. 26.000 kr., i stedet kunne få ca. 12.500 kr. Det erklærede formål var – for flygtninges vedkommende – at tilskynde til beskæftigelse og derved øge integrationen. Starthjælpen, altså den lavere ydelse, er senere blevet ændret. Oprindeligt hed den integrationsydelsen de første tre år efter opholdstilladelsen. I 2012 blev ydelsen helt afskaffet, for så at blive genindført i 2015. Med finansloven for 2019 blev ydelsen yderligere sat ned for forsørgere, og navnet blev ændret til selvforsørgelses- og hjemrejseydelsen. I 2021 blev der indført et midlertidigt forsørgertillæg til ydelsen.