Behovet for at etablere et sæt konsekvente regler om asyl og indvandring på tværs af alle EU-medlemsstater er blevet tydeligt i løbet af det sidste årti, hvor lande har tyet til ensidige og uorganiserede handlinger, når de håndterer ankomsten af asylansøgere. For eksempel har mange medlemslande ved høj tilstrømning af asylansøgere ved EU’s ydre grænser besluttet at suspendere Schengen-aftalen og genindføre kontrol ved egne grænser. Det gør lande som Østrig, Danmark, Tyskland og Slovenien i øjeblikket.

Lovteksten blev godkendt med opposition fra Ungarn og Polen, mens Østrig, Tjekkiet og Slovakiet undlod at stemme. Dermed nåede den det kvalificerede flertal, der var nødvendigt for en godkendelse, efter et diplomatisk opgør mellem Tyskland og Italien, der opstod i forhold til NGOers rolle i eftersøgnings- og redningsaktioner i Middelhavet, som forsinkede aftalen. Kriseforordningen er en del af en bredere pakke af EU-regler og -politikker – den nye pagt om migration og asyl – som har til formål at etablere en fælles EU-tilgang til asyl.

Godkendelsen af kriseforordningen i EU-rådet er en væsentlig udvikling i det europæiske svar på asylproblemet, som i mange år har været præget af uenigheder og stagnation. For det første var den nye forordning den sidste manglende brik i pagten, og dens godkendelse åbner en mulighed for at genoptage forhandlingerne med medlovgiveren Europa-Parlamentet. Målet er at færdiggøre den nye lovgivning inden valget til Europa-Parlamentet i 2024, hvor indvandring forventes at være et centralt emne for alle medlemslande. For det andet kommer den på et kritisk tidspunkt præget af et øget indvandringspres ved EU’s ydre grænser, som især belaster Italiens modtagelsessystem. Mellem den 1. januar og den 4. oktober 2023 ankom mere end 135.000 indvandrere til de italienske kyster, hvilket er næsten dobbelt så mange som i samme periode i 2022 og tre gange så mange som i 2021. Det er en tilstrømning, der matcher niveauerne i 2016 under den såkaldte flygtningekrise.

Obligatorisk solidaritet?

Den nye kriseforordning opstiller regler, der kun gælder i ekstraordinære situationer, hvor antallet af indvandrere uventet kan kompromittere et lands asylsystem eller endda det fælles europæiske asylsystem, som er fastsat i direktiverne om modtagelsesforhold, asylprocedurer og kvalifikation for tildeling af international beskyttelse, Dublin- og EURODAC-forordningen og Den Europæiske Unions Asylagentur. Aftalen har to hovedelementer. På den ene side giver den EU-lande, der står over for en krise, mulighed for at anmode om obligatorisk “solidaritet” fra andre EU-medlemslande. Solidaritet kan bestå i flytning af asylansøgere til andre medlemslande. EU-lande, der ikke er villige til at modtage flytninger, skal hjælpe økonomisk eller stille infrastruktur og mandskab til rådighed.

Det er et vigtigt skridt fremad, eftersom andre solidaritetsordninger, der udelukkende er baseret på flytninger, ikke tidligere har vist sig at være effektive. Dette var især tilfældet med den to-årige nødudflytningsordning for 120.000 flygtninge fra Grækenland og Italien, som blev godkendt, da flygtningekrisen var på sit højeste i 2015, men som resulterede i, at færre end 35.000 tusind flygtninge blev flyttet. I dette tilfælde kunne tilbud om økonomisk og operativ hjælp i stedet for at modtage asylansøgere være med til at sikre effektiviteten. At “solidaritet” er obligatorisk blandt medlemslandene, er også en af hovedårsagerne til Ungarns og Polens modstand og til, at andre central- og østeuropæiske lande undlod at stemme.

På den anden side vil kriseforordningen udvide EU-landenes beføjelse til at behandle asylansøgninger ved at forlænge tiden væsentligt for registrering af asylansøgninger samt ved at forlænge fristerne for tilbageholdelse af asylansøgere og afviste ansøgere ved grænsen. Sådanne fravigelser fra standardproceduren er blevet kritiseret af menneskerettighedsgrupper, der frygter, at de kan resultere i udbredt indespærring og lavere garantier for asylansøgere, der kan tilbageholdes uden grund i lange perioder.

Kriseforordningens oprindelige tekst indeholdt bestemmelser om en hurtigere behandling af ansøgere, der står over for ekstrem fare – såsom krigssituationer – i deres hjemland, hvilket giver dem “øjeblikkelig beskyttelse”. Desværre blev disse bestemmelser udeladt fra den endelige tekst. Dette kan være problematisk, da forskning peger på, at hurtige sagsbehandlingstider, tidlig adgang til arbejdsmarkedet og proaktive integrationsprogrammer i de første måneder i værtslandet er afgørende for flygtninges fremtidige arbejdsliv.

I løbet af de sidste to årtier har asylindvandring i Europa undergået betydelige forandringer. Mens de fleste flygtninge i 1990’erne blev fordrevet på grund af Balkan-krigene, er de primære årsager til de nuværende flygtningebevægelser stort set uden for europæisk indflydelse. Desuden er de flygtninge, der søger mod Europa, kulturelt mere forskellige, og der er langt flere end i begyndelsen af 1990’erne. Som følge heraf er europæiske nationer efterhånden marginale aktører, når det gælder om at tackle de primære årsager til konflikterne. Der er ingen klar indikation af, hvornår strømmen af flygtninge mod Europa vil aftage, og ingen klar tidsramme for, hvornår de, der er flygtet fra konflikten, kan genbosættes, hvis overhovedet.

EU-landene har kæmpet med udfordringerne på en usammenhængende måde med lovgivning, der har vist sig at være ineffektiv, forældet og inkonsekvent anvendt og fortolket på tværs af landene. For eksempel varierer procenten for godkendelser af asylansøgninger fra ansøgere fra samme oprindelsesland betydeligt mellem EU-landene: Mellem juni og august 2023 var andelen af afghanske ansøgere, der modtog flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse, 70 pct. i Frankrig, 98 pct. i Schweiz, 28 pct. i Belgien og 56 pct. i Tyskland (hvor yderligere 39 pct. modtog en anden form for national beskyttelse). Den nye migrationspagts forsøg på at indføre et sæt veldefinerede regler, der gælder for alle medlemslande, er rettidig, og er et stort skridt i forhold til at etablere en mere fælles asylpolitik i EU. Det er også en mulighed for at udforme et sæt regler, der sammenholder humanitære forpligtelser og politik, der faciliterer en smidig socioøkonomisk integration af flygtninge. En sådan mulighed viser sig måske ikke igen, og derfor er det vigtigt, at politikerne i forsøget på at skabe en europæisk konsensus om asylprocedurer overvejer, om det bør ske på bekostning af en forringelse af menneskerettighedsbeskyttelsen og en hæmning af integrationen af flygtninge i værtslandene.