Et mangfoldigt marked for frit valg på hjemmeplejeområdet

Vidensoverblik

Marts 2024

Eksternt bedømt

Der eksisterer et marked for borgernes frie valg af hjemmehjælpsleverandør. Øget brug af udbud har dog medvirket til at halvere antallet af private leverandører.

Også i dette vidensoverblik:

Udbudsordninger mest udbredt i kommuner med velstående ældre

Download vidensoverblik

En ny analyse udarbejdet for ROCKWOOL Fonden undersøger, hvordan fritvalgsmarkedet for hjemmepleje fungerer og har udviklet sig i årene siden en ændring af udbudsreglerne i 2013. Analysen er udarbejdet af forskere fra VIVE og ROCKWOOL Fondens Forskningsenhed.

Kommunerne er forpligtede til at sikre, at borgere visiteret til kommunal hjemmepleje har mulighed for at vælge mellem minimum to forskellige leverandører, hvoraf mindst den ene skal være ikke-kommunal.

Figur 1 viser, hvilke ordninger kommunerne i 2023 har valgt for at tilvejebringe det frie valg for de to primære hjemmeplejeydelser personlig pleje og praktisk hjælp. Omkring en tredjedel af kommunerne anvender en form for udbudsordning, hvor leverandørerne af ældreplejen bliver valgt ved et udbud. Det kan bidrage til at skabe et mere konkurrencepræget marked med konkurrence på både pris og kvalitet, men betyder typisk relativt færre private leverandører.

Note: Procenttallene summerer ikke til 100, da de enkelte kommuner kan anvende mere end en ordning.
Kilde: Spørgeskemasvar fra 76 kommuner.

Lidt over halvdelen af kommunerne anvender en godkendelsesordning, hvor private leverandører godkendes på baggrund af kommunens egne pris- og kvalitetsvilkår. Det kan bidrage til at skabe et marked med mindre konkurrence på prisen. Til gengæld konkurrerer flere private leverandører ofte om borgernes gunst og den enkelte borger kan dermed få flere leverandører at vælge imellem.

De resterende kommuner tilvejebringer det frie valg via såkaldte fritvalgsbeviser, som giver borgeren mulighed for at indgå aftale med en cvr-registreret virksomhed om at yde hjælpen. Fritvalgsbeviset udstedes enten alene eller kombineret med andre ordninger.

Der eksisterer altså et privat marked for både personlig pleje og praktisk hjælp. Der er dog flere forskellige markedsdynamikker i spil, og der er væsentlige variationer i markedssituationen på tværs af kommuner.

Stigende brug af udbudsordninger efter lovændring i 2013

Indtil 2013 anvendte stort set alle kommuner en godkendelsesordning til at tilvejebringe det frie valg.

En lovændring i 2013 gjorde det mere attraktivt for kommunerne at anvende udbud i tilvejebringelsen af det frie valg, bl.a. ved at kommunerne fik mulighed for at stå uden for udbuddet og derved fortsætte som leverandør ved siden af de vindende private leverandører.

Figur 2 illustrerer, hvordan der i årene efter lovændringen i 2013 skete en betydelig ændring i kommunernes valg af fritvalgsordning for praktisk hjælp, idet en del kommuner i årene fra 2013 til 2017 gik fra en godkendelsesordning til en udbudsordning. Fra 2017 til 2019 har fordelingen mellem godkendelsesordning og udbudsordning været forholdsvis stabil. Fra 2020 til 2023 har der været en mindre nedgang i andelen af kommuner med udbudsordning i forhold til kommuner med godkendelsesordning og/eller fritvalgsbevis. En tilsvarende udvikling ses for tilvejebringelse af det frie valg for personlig pleje.

Som en del af markedsudviklingen i årene efter 2013 er det gennemsnitlige antal private leverandører pr. kommune fra 2013-2019 blevet halveret for både personlig pleje og praktisk hjælp. Fra 2019 til 2023 har antallet af private leverandører af personlig pleje pr. kommune været stabilt. Overgangen til større brug af udbudsordninger i årene efter 2013 har dermed bidraget til at reducere antallet af private leverandører. Derudover ses der i perioden en tendens til, at kommunerne i begyndelsen af perioden vægtede pris relativt højt i deres udbud, mens pris i den senere del af perioden har fået lidt mindre betydning i kriterievægtningen.

Note: *2020 er opgjort som status ultimo 2019.
Kilde: Spørgeskemasvar fra 91 kommuner (2013-2020) og fra 76 kommuner (2021-2023).

Udbudsordninger mest udbredt i kommuner med velstående ældre

En nærmere statistisk analyse af forskellene i kommunernes valg af fritvalgsordninger viser, at sandsynligheden for at vælge en udbudsordning er størst i kommuner, der er økonomisk pressede, hvor borgerne bor tæt på hinanden og/eller de ældre borgere har relativt høje indkomster.

Figur 2 illustrerer sandsynligheden for at kommunen vælger hhv. en udbudsordning og en godkendelsesordning (evt. kombineret med et fritvalgsbevis) alt efter, hvor stor den gennemsnitlige disponible årsindkomst (efter skat) er for kommunens 75+- årige borgere.

Figuren viser eksempelvis, at sandsynligheden for at kommunen vælger en udbudsordning stiger fra omkring 20-30% i kommuner, hvor de ældre borgere i gennemsnit har en disponibel årsindkomst på under 200.000 kr., til omkring 80-90% i kommuner, hvor de ældre i gennemsnit har en disponibel årsindkomst på over 350.000 kr. (2019-priser).

Tilsvarende falder sandsynligheden for at vælge en udbudsordning i takt med at den gennemsnitlige årsindkomst for kommunens ældre borgere stiger.

Et tilsvarende mønster ses for tilvejebringelse af det frie valg for personlig pleje.

Note: I figuren er der taget højde for betydningen af andre faktorer som for eksempel hvor økonomisk presset kommunen er, hvor spredt borgerne bor, de ældre borgeres alderssammensætning og om der er tale om en stor eller lille kommune.
Figuren er vist med 0,90-konfidensintervaller.

Om studiet

Analysen er baseret på data fra to surveys til kommunerne i henholdsvis 2019 og 2023. De to surveys vedrører oplysninger om kommunernes tilvejebringelse af det frie valg af personlig pleje og praktisk hjælp i hhv. 2013-2019 og 2020-2023. 2019-surveyen er besvaret af 91 ud af de 98 kommuner, 2023-surveyen af 83 kommuner. Analysen omfatter desuden en kortlægning af alle 53 identificerede udbud af personlig pleje og praktisk hjælp fra 2012 til 2020. Udbuddenes udbudsmateriale er bl.a. analyseret i forhold til de udbudte ydelser og de anvendte tildelingskriterier