Den danske velfærdsstats begyndelse bremsede økonomisk vækst

Vidensoverblik

Januar 2025

Eksternt bedømt

Det lagde en dæmper på den økonomisk vækst i danske byer at etablere en velfærdsstat. Til gengæld blev forskellen mellem rige og fattige borgere mindre. Det viser et forskningsstudie i 87 bykommuner i perioden 1921 til 1957. Studiet dokumenterer også, at kommunerne, stik imod de politiske hensigter, valgte at være gavmilde med velfærden i stedet for at sænke skatterne.

Forskere bag udgivelsen Casper Worm Hansen og Peter Sandholt Jensen

Download vidensoverblik

Danmark bliver sammen med de øvrige nordiske lande ofte fremhævet som eksempel på, at et velfærdssamfund kan tage sig af borgernes uddannelse, sundhed og sociale sikkerhedsnet, uden at det påvirker et lands økonomiske vækst negativt. Den blandt økonomer såkaldte ”free lunch”.

Det sætter et forskningsstudie i velfærdsstatens begyndelse i Danmark fra 1921 til 1957 spørgsmålstegn ved.

Forskningen, som er fra Økonomiske Institut på Københavns Universitet og støttet af ROCKWOOL Fonden, viser, at det danske samfunds vækst – som målt i gennemsnitlig husstandsindkomst – blev bremset i byerne i bytte for mere velfærd og mindre ulighed mellem rige og fattige borgere.

Set over hele den undersøgte periode frem til 1957, voksede den offentlige sektor og blev næsten fordoblet. Bykommunerne øgede deres investeringer i velfærd kraftigt.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Statistiske Tabelværker (1921-1957)

Kommunerne hævede skatterne

Finansieringen af den ekstra velfærd kom blandt andet fra den såkaldte Udligningsfond, som var aktiv fra 1937 til 1958. Som en del af det politiske forlig bag fonden var hensigten, at kommunerne anvendte en kompensation fra staten, og dermed besparelser på budgetterne, til at sænke de kommunale skatter.

Daværende indenrigsminister Bertel Dahlgaard fra det Radikale Venstre sagde ved præsentationen i Folketinget af Udligningsfonden blandt andet, at ”lettelsen af kommuneskatterne vil ligge mellem 1/5 og 1/3 af nuværende skatter”.

Studiet dokumenterer, at udligningsordningen set over hele perioden ikke indfriede de politiske målsætninger. Efter en reduktion i skatterne de første par år efter forliget, begyndte bykommunerne allerede fra 1939 at bruge endnu flere penge på velfærdsområderne, og de rigeste kommuner øgede forbruget mest. Bykommunerne finder pengene via Udligningsfonden og højere skatter.

Udligningsfondens rolle i udvikling af den danske velfærdsstat vokser sig større og større i Danmark. Fonden finansierer en stigende andel af de kommunale udgifter til velfærd og er i 1957 kilden til finansiering af knap halvdelen af de kommunale udgifter til sundhed, sociale sikkerhedsnet og skole.

Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Statistisk Årbog (1925-1957)

Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Statistiske Efterretninger (1938-1957)

Faktaboks: Velfærdsstatens begyndelse

Den undersøgte periode fra 1921 til 1957 er en tid, hvor der blev investeret massivt i at udbygge systemerne for danskernes uddannelse, sundhed og sociale sikkerhedsnet. Afsættet var det såkaldte Kanslergadeforlig i 1933, som kom på baggrund af den økonomiske verdenskrise efter børskrakket i USA i 1929.

Danmark havde dengang en arbejdsløshed på op mod 30 procent, da den var værst, og var præget af en folkevandring til byerne. En del af forliget blev en socialreform vedtaget i 1933 med større fokus på borgeres rettigheder og et princip om, at stærke skuldre skal bære mest.

Forliget betød en statslig kompensation af en betydelig andel af kommunernes udgifter til sundhed, skole og sociale sikkerhedsnet og medførte endnu større investeringer på velfærdsområdet i bykommunerne fremfor skattenedsættelser. Det skete via den såkaldte Udligningsfond.

Fonden er fokus for forskningsstudiet, fordi den giver mulighed for at unikt indblik i effekten af de ekstra penge til velfærd.

Udligningsfonden må ikke forveksles med den kommunale udligningsordning, vi kender i dag, hvis mere direkte forløber var den såkaldte ’mellemkommunale refusion’ fra 1933. Udligningsfonden blev de facto finansieret af nye skatter på indtægter, formue og ejendomme og var en statsstøtte til kommunerne.

De første sten til velfærdsstaten, blev lagt i slutningen af 1800-tallet med f.eks. Fattigloven. I mellemkrigstiden og efterkrigstiden fandt velfærdsstaten sin form. Her er eksempler på velfærd gennem bykommunerne, som borgere mærkede i den undersøgte periode fra 1930’erne og frem til ultimo 1950’erne.

Sundhed:

– Sygehuslov i 1946, borgere skal ud fra geografisk hensyn have lige adgang til sygehuse.
– Gradvist fra 1930, et system af centralsygehuse med høj specialisering og mindre sygehuse, der kunne henvise patienter. Kommunerne havde det primære ansvar for sygehusene.
– Fra 1930 til 1960 vokser antallet af læger med 127 pct. og antallet af sygeplejersker med 285 pct.
– I 1937 kom en lov med målet at bekæmpe børnedødelighed. Sammen med den kom sundhedsplejersker.

Sociale sikkerhedsnet:

– I 1930’erne bliver et sygekassemedlemskab lovpligtigt for alle borgere.
– I 1933 kom hjælp til betaling af kontingent til arbejdsløshedskasse og sygekasse og kommunehjælp.
– I 1922 kom aldersrenten, der erstattede alderdomsforsørgelse. Den bliver gennem årtierne udviklet med faste takster og pristalsreguleret. I 1956 erstattet med folkepension.
– I 1937, alderskravet for det, der dengang svarede til pension, bliver sænket fra 65 år til 60 år.

Uddannelse:

– Fra 1930 til 1960 vokser antallet af skolelærere i kommuneskolerne med 90 pct. Den danske befolkning vokser i samme periode med 30 pct.

Færre penge mellem hænderne

Studiet dokumenterer med data fra de 87 bykommuner, at det dæmpede den økonomiske vækst i byerne at etablere og udvikle velfærdsstaten.

I 1957 havde en dansk skattebetaler i gennemsnit en årlig indkomst på 10.960 kroner. Studiet viser, at hvis det kontrafaktuelt antages, at Kanslergadeforliget i 1933 ikke havde inkluderet en socialreform, så havde den gennemsnitlige indkomst i 1957 været noget højere.

Eller beskrevet med statistisk lingo: Ved blot én standardafvigelse, altså et nøk lavere offentligt forbrug til velfærd via Udligningsfonden end for gennemsnittet af kommunerne, så havde den gennemsnitlige årlige indkomst for hver skattebetaler været på 11.550 kroner, altså cirka fem procent højere.

Studiet peger på, at det især er udgifterne til det sociale sikkerhedsnet, der driver den negative effekt på den gennemsnitlige lønindkomst.

Note: Den orange søjle viser den gennemsnitlige årlige indkomst i 1957 i Danmark. Den blå søjle viser den gennemsnitlige indkomst samme år, hvis det kontrafaktuelt antages, at Kanslergadeforliget i 1933 ikke havde inkluderet en socialreform med øget kommunalt forbrug på velfærd i årene efter Kilde: Egne beregninger på baggrund af Statistiske Meddelelser: Ansættelserne til Indkomst- og Formueskatten for Skatteaaret, 1. afdeling (1921/22 til 1936/37) og Ejendoms- og Personbeskatningen i Skatteaaret (1937/38 – 1958/59).

Faldende ulighed

Forskellen mellem rige og fattige borgere i byerne blev mindre, sideløbende med at kommunerne brugte flere penge på velfærd. Studiet viser, at de bykommuner, der brugte flest ekstra penge på sundhed, sociale sikkerhedsnet og skoler, også havde den største bevægelse mod mindre ulighed blandt borgerne.

Note: Ulighed måles med Gini-koefficienten. Det er et tal mellem 0 og 100, hvor 0 er perfekt lighed – alle byens borgere tjener det samme, og 100 er perfekt ulighed – én person i byen har alle indtægter Kilde: Egne beregninger på baggrund af Statistiske Meddelelser: Ansættelserne til Indkomst- og Formueskatten for Skatteaaret, 2. afdeling: Fordeling efter Indkomstens og Formuens størrelse (1921/22 til 1936/37) og Statistiske Meddelelser: Indkomst- og Formueansættelserne til Staten for Skatteåret (1937/38 – 1957/58)

Studiet viser, at den mindre ulighed i landet frem mod 1957 var drevet af flere ufaglærte, arbejdsløse, studerende og pensionister i byerne, og færre meget rige borgere.

På landsplan falder uligheden i perioden i et vægtet gennemsnit fra en Gini-koefficient på 39 i 1937 til 35,5 i 1956. Nogle af de bykommuner, der udviklede sig mest i perioden, er Frederiksberg, Hillerød, Hasle og Christiansfeld. I byer som Skagen, Hobro, Esbjerg og Silkeborg vokser uligheden.

I 2022 er Gini-koefficienten i Danmark på 30,0. Det er en stigning fra 22,0 i 1987, som var året med mest lighed. 30,0 er i den lave ende i EU og globalt. Et land som Brasilien havde ifølge Verdensbanken i 2022 en Gini-koefficient på 52,0, USA på 41,3. Ifølge Verdensbanken har lande med en Gini-koefficient over 40 en ”høj ulighed”.

Studiet indikerer, at den nordiske velfærdsstat næppe er nogen ’free lunch’. Politikere skulle jonglere dygtigt og måske også med lidt held for at skabe et samfund, hvor borgerne lever længere og mere raske, uddannede og lige, uden at risikere at kvæle en økonomisk vækst.

Note: Udviklingen måles i Gini-koefficient, hvor minus er lig med mere lighed, og plus er lige med mere ulighed. På landsplan falder uligheden i Danmark i et vægtet gennemsnit i perioden fra1937 til 1956 fra 39 til 35,5. Kilde: Egne beregninger på baggrund af data fra Statistiske Meddelelser: Ansættelserne til Indkomst- og Formueskatten for Skatteaaret, 2. afdeling: Fordeling efter Indkomstens og Formuens størrelse (1921/22 til 1936/37) og Statistiske Meddelelser: Indkomst- og Formueansættelserne til Staten for Skatteåret (1937/38 - 1957/58)